Статья в журнале "Итоги" №45/804 2011
Проект закона о федеральном бюджете привозят в Госдуму на тележке - тысячи страниц, упакованные в неподъемные коробки. Налогоплательщики могут ознакомиться с документом на сайте Минфина России в виде PDF-картинки весом 368 мегабайт, защищенной от копирования. Такой допотопный формат не позволяет находить в главном финансовом документе страны сокрытые в нем резервы и допущенные просчеты. По крайней мере в этом уверена Марина Хохлова, исполнительный директор компании "Цефей", где создана инновационная система электронного анализа "G3-Бюджет". У председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Юрия Васильева свой взгляд на эту проблему. О том, насколько российский бюджет прозрачен, эффективен и управляем, уважаемые эксперты спорят на страницах "Итогов".
С одной стороны.
Марина Хохлова: "Сегодня депутат - заложник фрагментарного восприятия бюджета, а вся страна - случайных непродуманных решений"
- Марина Николаевна, еще нигде в мире не создано универсальной модели анализа госбюджета. Вы считаете, вам удалось?
- Даже Всемирный банк отмечает, что создание такой системы - архисложная задача, которая требует супердорогих и крайне редких специалистов и, соответственно, огромных денег. К тому же такой проект никогда не кончается: любые изменения в методологии или внешней экономической среде требуют перестройки неповоротливой модульной информационной системы, на что вновь требуются время и деньги. И модель управления госфинансами, рекомендуемая Всемирным банком, не дает эффективного решения этих проблем. О степени ее дееспособности говорит сегодняшнее состояние мировой финансовой системы, с которым не могут справиться ни США, ни ЕС.
Наша система построена на базе принципиально иного подхода. Мы создаем информмодель реального предприятия, отрасли или страны в целом ("G3-Бюджет"), которая описывает их как живой организм, с учетом быстро меняющейся финансовой среды. Причем добавлять новые виды ресурсов и процессов можно в любой момент, и они сразу включаются в общую картину движения финансовых средств. Это наша оригинальная технология, защищенная патентами и даже отмеченная премией правительства РФ 2003 года.
- Анализ бюджета - заказная разработка?
- Нет, на сто процентов инициативная. Просто меня поражает полярность экспертных оценок: одни говорят, что у нас социальный бюджет, другие возмущаются, что асоциальный. Кто прав? Чтобы это понять, мы погрузили 10 килограммов распечатки бюджета в нашу систему и убедились в том, о чем раньше только догадывались: сегодня наш депутат - заложник фрагментарного восприятия бюджета, а вся страна - случайных, непродуманных решений.
- Заявление серьезное. Начнем с методологии: какая она?
- Мы погрузили в систему все: долги, дотации, субсидии, нормативы, расходную часть бюджета, источники дефицита и т. д. Кроме того, учли такие элементы финансовой системы, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, ФОМС, которые имеют существенное значение для анализа социальной направленности бюджета. В итоге построили многомерную модель финансовой структуры страны.
- То есть вы предложили новую систему кодов бюджетной классификации (КБК)?
- Бюджет использует так называемое фасетное представление кода - 17 групп цифр, каждая из которых что-то обозначает. Фасеты складывались исторически, а жизнь меняется очень быстро, и получилось, что фасеты местами переполнены, и из-за этого вынужденно нарушается законодательство о кодификации - появились новые уровни кодификации, не указанные в законе.
Например, в бюджете 2012-2014 годов полностью изменились ВР (виды расходов) и частично ЦСР (целевые статьи расходов). А номера кодов-то при этом остались прежними. Стало быть, изучить историю каких-либо бюджетных статей даже в сравнении с прошлым годом невозможно. Как депутаты умудряются это делать, непонятно.
Мы сохранили архаичные фасеты, чтобы увидеть каждую цифру с привязкой к действующим КБК. Пользователь таким образом может видеть не цепочки цифр, а понятия, которыми он оперирует: "дети", "спорт высших достижений", "культура" и т. п. При этом мы получаем возможность увязать в единую картину региональные программы, отраслевые программы развития, несколько десятков госпрограмм. Сегодня ведь расходной строчкой бюджета могут управлять не только министерства, но и федеральные службы, и агентства, и даже ряд других организаций. Но всю структуру расходования увидеть полностью невозможно.
- Давайте попробуем узнать реальный бюджет, ну, скажем, Минобрнауки.
- Смотрим. Министерство говорит, что его бюджет составляет 342 миллиарда рублей. А оказывается, что отдельное финансирование из бюджета получают РАН, Рособрнадзор, Роспатент. У МГУ собственный бюджет на 10 миллиардов рублей. Это все отдельные строки бюджета. И вместе получается уже не 342, а 462 миллиарда рублей. Разница около 30 процентов.
- Как обстоят дела с расходами Минтранса?
- Собственный бюджет министерства - 84 миллиарда рублей. Маловато. Но, как показывает наша оценка, всего на транспорт уходит 507 миллиардов. Один только Росавтодор тратит втрое больше официального бюджета Минтранса. Почему у нас так плохо с дорогами?.. Смотрим по ключевому слову "дороги". Видим 336 миллиардов рублей из тех 500 миллиардов, которыми в совокупности распоряжается Минтранс. Они уходят на разные ФЦП. Например, на программу "Автомобильные дороги" - 212 миллиардов рублей. Таким образом, можно видеть структуру расходов и в разрезе распределяемых сумм, и в разрезе получателей, и в разрезе целей финансирования.
- И узнать скандальные подробности о госзакупках?
- Мы связали нашу систему со всеми торговыми площадками, аккредитованными для госзакупок в электронном виде. Но столкнулись с непрозрачностью самих площадок.
- Еще мы видим такие строчки: из года в год суммы финансирования одинаковые, круглые и большие - по несколько миллиардов. Что это?
- Всего таких строк порядка тысячи. Среди них есть расходы на военных и есть расходы на оздоровление детей. Эти суммы не зависят ни от демографической ситуации, ни от инфляции/дефляции, не меняются из года в год. Или, скажем, поддержка племенного животноводства - стада тоже, видимо, никаким колебаниям численности не подвержены.
- Какая минимальная сумма запланирована в виде отдельной бюджетной статьи расходов?
- Смотрим: Россвязь планирует 1700 рублей на выплаты независимым экспертам. ФМС - 2500 рублей на пособие лицам, ходатайствующим о признании их вынужденными переселенцами. Таких мини-статей немало.
- А какие статьи самые "тяжелые"?
- Номер один - 875 миллиардов рублей на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда. Номер два - валоризация пенсионного капитала в размере 527 миллиардов. Выравнивание бюджетной обеспеченности - 396 миллиардов. Платежи по госдолгу - 298 миллиардов...
- Самая болезненная проблема: дефицит Пенсионного фонда в почти один триллион рублей. Как она выглядит в вашей системе?
- Есть такой закон № 355, принятый в конце 2010 года. Он описывает на 53 страницах бюджет ПФ, который в этом году составляет 5,1 триллиона. Так вот, бюджету расходов отведено несколько десятков строк, а бюджет доходов вообще не расписан в этом документе. Как же так? Граждане не видят размера накопительной части пенсий, не видят социального движения пенсионного обеспечения.
Теперь посмотрим в нашей системе цифры по ключевому слову "пенсии". Мы должны получить все виды пенсионных отчислений, которые фигурируют именно в бюджете, по всем министерствам, которые как-либо участвуют в пенсионном процессе. Видим: 2,102 триллиона рублей. Это та сумма, которая ушла на пенсии из федерального бюджета частично через ПФ. Если у нас действительно дефицит в один триллион, куда тогда делся еще один триллион с хвостиком?..
Или вот, к примеру, Минфин тратит деньги на валоризацию пенсионных накоплений, социальные пособия, скажем, по инвалидности. Есть такая строчка - оплата стоимости проезда пенсионеров к месту отдыха и обратно раз в два года. Почему всем этим занимается Минфин, а не Минздравсоцразвития? А это, между прочим, миллиард рублей ежегодно. Здесь же пенсии военнослужащим.
Получается крайне запутанная ситуация: пенсии "размазаны" по разным министерствам, пенсионеры - тоже. У "Росатома" - свои пенсии на 5 миллиардов, у Минэнерго - на 200 миллионов и т. д. Аналогичная картина с материнским капиталом.
Но ведь ПФ уже вложил огромные деньги в автоматизацию, и можно было бы каждому гражданину открыть личный кабинет в Интернете. Это делается сегодня на раз.
По сути, есть две альтернативные возможности. Первая - алгоритмизация, когда обслуживание гражданина ведет компьютер на основе четких методик. И вторая - субъективное желание служащего платить или не платить старушке или инвалиду. Аппарат ПФ, который сегодня стоит 90 миллиардов рублей, получается вообще не нужен.
...Бюджетное планирование в нашей стране - это величественный памятник архаичной косности. А все разговоры о переходе к современному электронному бюджету скрывают стремление оставить эту структуру в ее нынешнем состоянии.
Константин Угодников
Елена Покатаева
С другой стороны
Юрий Васильев: "Каждая копейка имеет подотчетность и назначение. Все расходы тщательно контролируются"
- Юрий Викторович, вам удобно работать с текстом федерального бюджета в его нынешнем формате?
- Тридцатого сентября в Госдуму поступили проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов. Объем документов более 10 тысяч страниц. Экспертам Комитета по бюджету и налогам пришлось проделать огромную работу по подготовке к рассмотрению этих законопроектов. Например, мы должны были подготовить в Совет Думы заключение о соответствии внесенных документов требованиям статьи 192 Бюджетного кодекса, направить их во фракции и комитеты, разместить в электронной системе для ознакомления депутатов. Более того, в пакете с федеральным бюджетом на 2012-2014 годы правительство внесло еще 10 законопроектов. Все они должны быть приняты одновременно с бюджетными законами. Так что действительно объем документа очень большой и работать с ним непросто.
Конечно, хотелось бы, чтобы бюджет был представлен компактно и все его статьи уместились в изящной книжечке, к примеру, формата покетбук. Но, увы, это не бульварное чтиво, а финансовый план огромной страны, от которого зависит ее жизнедеятельность и благополучие миллионов людей. Возможно, с последовательной модернизацией бюджетной политики будет совершенствоваться и форма самого документа.
- Как вы относитесь к системе электронного анализа "G3-Бюджет"?
- Неофициальные исследования предпочитаю не комментировать.
- Юрий Викторович, но не получается ли в действительности так, что депутаты не имеют представления об общей картине государственных трат?
- Законодатели принимают участие в формировании бюджета с самого начала, работая в различных правительственных комиссиях. Уже десять лет в Госдуме действует принцип так называемого нулевого чтения, когда мы вместе с правительством обосновываем направления бюджетной политики на очередной год. И в этом году практически все лето работали над формированием документа в нулевом чтении. Вносились предложения, разрабатывались концепции, формировался бюджетный фундамент.
К примеру, обсуждались вопросы, связанные с возможностью пролонгирования срока погашения бюджетных кредитов, полученных регионами на цели дорожного строительства, а также с продлением на 2012 год деятельности Фонда содействия реформированию ЖКХ. В документ был включен ряд новых социальных инициатив.
В первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на 2012 год уже принят. Концепция бюджетной политики утверждена. Второе чтение планируется на 18 ноября, третье - на 22 ноября. Уже сейчас поступило немало интересных поправок, направленных на усовершенствование бюджетной политики.
- Скажите, кто является основным бюджетополучателем?
- Основной бюджетополучатель - это народ. Министерства же выполняют распределительную функцию. То, как они ее выполняют, это уже другой вопрос. Но не сомневаюсь, что намеченные меры по оптимизации работы бюджета позволят качественно реализовывать его средства. К примеру, целесообразно в течение двух недель после вступления в силу закона о бюджете разработать и принять нормативные акты правительства для реализации его положений. Это поможет избежать денежного навеса - осевшего в осадок денежного груза на конец года.
- Почему по многим ключевым направлениям расходов, скажем, на социальное обеспечение военнослужащих, поддержку детей и материнства, оздоровление населения, цифры выделяемого финансирования не меняются в течение нескольких лет, то есть не зависят ни от демографической ситуации, ни от инфляции?
- Нынешний бюджет в основном и посвящен решению социальных задач и повышению качества жизни. И суммы, выделенные на эти цели, регулярно индексируются и растут. К примеру, в 2012 году материнский капитал будет увеличен до 387 тысяч 640 рублей с 365 тысяч 700 рублей в этом году (рост - 6 процентов при официальном уровне инфляции в 8-9 процентов. - "Итоги"). На его предоставление предусмотрено 163 миллиарда рублей (в 2011 году - 120,8 миллиарда рублей). Размер пособия при рождении ребенка возрастет до 12 тысяч 400 рублей (в 2011 году - 11 тысяч 703 рубля). С 1 января 2012 года выплаты по уходу за детьми будут проиндексированы на 6 процентов. С 1 февраля 2012 года размер трудовой пенсии вырастет на 7 процентов, а с 1 апреля - еще на 2,4 процента и составит на конец года 9,4 тысячи рублей в месяц (в 2011 году - 8,5 тысячи рублей). С 1 апреля на 14,1 процента будет увеличена социальная пенсия, которая на конец года составит 5,95 тысячи рублей в месяц (в 2011 году - 5,2 тысячи рублей) и так далее.
- Хорошо. Тогда почему в бюджете немало статей, на которые выделяются округленные суммы? Не свидетельствует ли это о том, что распределение госсредств происходит на глазок, а не на основе объективно рассчитанной потребности?
- Формирование бюджета - сложный и скрупулезный процесс, в котором принимают участие опытные эксперты. Каждая копейка там имеет свою подотчетность и назначение. Все расходы тщательно контролируются всевозможными органами, начиная со Счетной палаты. Те суммы, которые не реализуются, переносятся на следующий бюджетный цикл. Отмечу, что разработка в 2012 году параметров следующего бюджетного цикла будет происходить в тесной увязке с показателями долгосрочного экономического прогноза и долгосрочной бюджетной стратегией. Кроме того, необходимо иметь в виду, что мы идем к программному бюджету начиная с 2013 года, что более четко фиксирует эффективность бюджетных расходов в соответствии с их целевым характером.
Всегда можно найти ответственного, проверить и посмотреть, насколько правильно реализуются намеченные цели и задачи бюджета.
Comments